Нийтийн эрх зүй дэх зохицуулалтын арга: Захиргааны гэрээ

(УДШ –ийн “Монголын төр эрх зүй” сэтгүүлийн 2007 оны 3 (51) дугаарт)

Нийтийн болон хувийн эрх зүйн ялгагдах үндсэн хоёр шинж нь - тухайн эрх зүйгээр хэний буюу ямар эрх ашгийг илэрхийлсэн харилцааг (юуг) - ямар аргаар (хэрхэн яаж) зохицуулж байна вэ зэрэг болно. Нийтийн эрх зүйд нийтийг төлөөлөн тэднийг удирдан чиглүүлэх, ихэвчлэн засагласан шинжтэй харилцаа голлож байдаг. Жишээ нь: татвар төлөх, хураах харилцаа, боловсролын стандарт тогтоох, дээд боловсрол олгох сургалтын зөвшөөрөл олгох, ашигт малтмалын хайгуул хийх, ашигт малтмал ашиглах зөвшөөрөл гэх мэт.
Нийтэд хамааралтай, нийгмийн эрх ашгийг илэрхийлсэн харилцаа гэдэгт төрийн болон бусад нийтийн захиргааны байгууллагын хуулиар тодорхойлогдсон удирдан зохион байгуулах чиг үүргээ хэрэгжүүлсэн, ихэнхдээ “өөрийн ажиллагчдын биш харин гуравдагч гэж ялгагдагч хөндлөнгийн хүн, үл харьяалагдах хуулийн этгээдийг хамруулан, тэднээс заавал биелүүлэх акт дангаараа мэдэж гаргадаг, шаардлагатай бол албадах эрх бүхий” шинжтэй харилцаа хамаарна.
Өөрөөр хэлбэл нийтийн захиргааны байгууллага чухам аль эрх зүйн хэм хэмжээгээр олгогдсон эрх, үүргийн дагуу тухайн харилцаанд орж байгаагаар нийтийн эрх зүйн хүрээнд хамаарах захиргааны үйл ажиллагаа мөн эсэхийг ялган тодорхойлж болох юм.
Эрх зүйн зохицуулалтын арга бол нэг төрлийн шинжтэй нийгмийн харилцааг зохицуулдаг хууль зүйн хэрэглүүрийн нийлбэр юм. Юуны өмнө нийтийн эрх зүйн харилцааны хүрээнд хэрэглэгддэг зохицуулалтын аргуудын талаар товч дурьдах нь зүйтэй болов уу. Удирдан чиглүүлэх буюу бодлого, хөгжлийн хандлага боловсруулж тодорхойлох, захирамжлах буюу бие даан нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлсэн зохицуулалт хийх, диспозитив буюу зөвшиж хамтран ажиллах хэлбэрээр зохицуулалт хийх, инквизийн буюу мөрдөн шалгах аргууд хэрэглэгддэг. Эдгээрээс диспозитив арга нь манай улсын хувьд нийтийн эрх зүйн харилцаанд түгээмэл хэрэглэдэг зохицуулалтын арга биш байсан билээ.
Нийгмийн харилцаа болон хүмүүсийн санаа зоригт эрх зүй хэрхэн яаж нөлөөлөх байдлыг зохицуулалтын арга гэж үзвэл нийтийн эрх зүйгээр зохицуулагдах зүйл нь нийтийн захиргааны гадгаш чиглэсэн бүхий л харилцаа байхад зохицуулалтын арга нь нийтийн захиргаанд чиг үүргээ хэрэгжүүлэх эрх зүйн хэм хэмжээгээр олгогдсон хэлбэр, боломжууд юм. Зохицуулалтын арга нь энэ эрх зүйн харилцааг тодорхойлогч үндсэн субъект болох “нийтийн захиргаа” –наас шууд хамааралтай, тэдгээрийн үйл ажиллагааны хандлагаар тодорхойлогдох боломжтой билээ.
а/Нийтийн захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааны үндсэн хэлбэр нь захиргааны акт юм. Үйл ажиллагааны энэ хэлбэр нь нийтийн эрх зүйн хүрээнд үүссэн тодорхой нэг асуудлыг зохицуулах зорилгоор захиргааны байгууллагаас гаргадаг бие даасан арга хэмжээ, шийдвэр бөгөөд ямагт захирамжлах шинжийг агуулдаг. Захирамжлах шинж гэдгийг эцэстээ уг шийдвэрийг төрийн механизмаар албадан биелүүлэх боломжтойгоор хуульчлагдсан байхыг ойлгож болно.
Үүнд нийгмийн хэв журам хамгаалах, түүнийг зөрчигдөхөөс урьдчилан сэргийлэх зорилгоор согтууруулах ундаа хэтрүүлэн хэрэглэсэн этгээдийг цагдаагийн байгууллагын хяналтад авах, санхүү, татварын мэдээ тайлан гаргаж, нийгмийн халамжийн хэлтсээс тэтгэмж олгох зэрэг маш олон төрлийн үйл ажиллагаа хамрагдана. Ерөнхийдөө энэ бүх үйл ажиллагааны тохиолдол бүрийг эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулсан байдаг өөрөөр хэлбэл “Согтууруулах ундаа хэтрүүлэн хэрэглэсэн этгээдийг албадан эрүүлжүүлэх тухай хууль”, “Татварын багц хуулиуд”, “Нийгмийн халамжийн тухай хууль” –д нийцүүлэн нийтийн захиргааны байгууллага, албан тушаалтан хэрэглэх явдал юм.
б/Мөн түүнчлэн нийтийн эрх зүйн харилцаанд оролцогч бусад субъектүүдийн хүсэл зориг, эрх зүйн хэм хэмжээгээр тэдэнд олгогдсон боломжуудыг анхааралгүй өнгөрч болохгүй. Нийтийн захиргаа ялангуяа гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагын оршин буй үндэс нь олон нийтийг удирдан зохион байгуулах явдал юм. Нөгөө талаас хувь этгээд бүр өөрийн гэсэн ашиг сонирхлыг илэрхийлж (хамгаалж), “нийтийн захиргаа” -наас тэр сонирхлыг нь биелүүлэхийг хүсэж эсхүл шаардаж нийтийн эрх зүйн харилцаанд ордог. Энэхүү харилцаанд оролцохдоо “захиргаа” нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлсэн шийдвэр гаргах ёстой бөгөөд тэр шийдвэр нь ихэвчлэн захирамжилсан шинжтэй байх боловч өнөө үед зөвшмөл шинжийг агуулсан байх нь элбэг болжээ.
Захиргааны зөвшмөл шинжтэй шийдвэр нь нийтийн эрх зүйн хүрээн дэх зохицуулалт шаардсан тодорхой асуудлыг шийдвэрлэхдээ тухайн харилцаанд оролцож буй бусад субъектүүдтэй хамтран ажиллах хэлбэрийн үр дүн юм. Захиргааны үйл ажиллагааны энэ хэлбэрийн үр дүнд захиргааны өөрийнх нь (нийтийн) болон тухайн харилцаанд оролцогч бусад субъектүүдийн санаа зоригийг илэрхийлсэн, агуулсан шийдвэр гаргах ба энэхүү шийдвэрийн хэрэгжилт төвөг багатай, үр нөлөө нь харьцангуй сайтай байдаг. Нийтийн эрх зүйн дэх зохицуулалтын арга болох захиргааны хамтын ажиллагааны илэрхийлэл нь “захиргааны гэрээ” юм.
Нийтийн эрх зүйн зохицуулалтын арга нь нэгд энэ эрх зүйн харилцааны үндсэн субъект болох “нийтийн захиргаа” -ны үйл ажиллагааг ямар арга хэлбэрээр явуулах хоёрт бусад субъектүүд (үүнд иргэд болон эрх зүйн хувьд бие даасан бусад этгээдүүд) -ийн нийтийн эрх зүйн хүрээн дэх харилцааг хэрхэн зохицуулахыг заана.
Захиргааны байгууллагын үйл ажиллагаа бүхэн нь тодорхой нэг шийдвэрийн эсхүл шийдвэр гаргах үйл явцын үр дүн байдаг. Энэхүү үйл ажиллагаа нь шийдвэр гаргах үйл явцын цогцолбор, дамжсан үе шатууд дээр үндэслэдэг учраас зөвхөн зарим талаараа л нийтлэг шинжтэй байдаг. Нийтийн захиргааны бодлого, үйл ажиллагаа нийгмийн харилцааны бүхий л салбарт их өргөн хүрээнд хүртээмжтэй, нөлөөлөлтэй байдгийн улмаас захиргааны шийдвэр маш олон төрөл, хэлбэртэйгээр оршиж байна.
Монгол Улсын эрх зүйн зохицуулалтын хүрээнд нийтийн захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааны хүрээ хэмжээг тодорхойлохдоо “нийтийн захиргаа” -ны байгууллагын тогтолцоо, бүтцийг юун түрүүн анхаарах нь зүйтэй байх.
Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 3.1.1 –д “нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэн засагласан шийдвэр гаргадаг, төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг төв, орон нутгийн бүх байгууллага, түүнчлэн Засгийн газрын байгууллагын зарим үүргийг төлөөлөн гүйцэтгэдэг Засгийн газрын бус байгууллага, хууль болон нийтийн эрх зүйн гэрээний үндсэн дээр бусдыг захирамжилсан шийдвэр гаргаж, нийтлэг үйлчилгээ үзүүлдэг сургууль, эмнэлэг, холбоо, харилцаа, эрчим хүчний зэрэг байгууллагын захиргаа, нутгийн өөрөө удирдах ёсны болон шашны байгууллага зэрэг нийтийн эрх зүйн субъект болох байгууллагыг” нийтийн захиргааны байгууллага гэж тодорхойлсон байна.
Нийтийн захиргаа нь оршин тогтнож, зорилгоо биелүүлэхийн тулд хуулиар тодорхой бүрэн эрх эдлэх болон үүргийг хүлээсэн байдаг. Захиргаа нь энэхүү иргэдийн аюулгүй байдлыг хамгаалж, тэдгээрийн нийгэм дэх амьдралыг зохицуулж, хэрэгцээг нь хангахын тулд удирдлагын хүрээнд янз бүрийн үйлчилгээ үзүүлж байдаг. Гэвч “захиргаа” нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэн хамгаалах чиг үүргээ хэрэгжүүлэхдээ ихэнхдээ захирамжилсан шинжтэй арга, хэлбэрийг үйл ажиллагаандаа ашигладаг. Энэ нь манай улсын хувьд нийтийн захиргааны сонгодог үйл ажиллагааны хэлбэрт тооцогдох бөгөөд захиргааны акт үйлдэх аргаар илэрдэг.
Нийтийн захиргааны үйл ажиллагааны үндсэн хэлбэр нь “захиргааны акт” гэдэгтэй маргахгүй боловч төрийн үйл ажиллагааны гол мөн чанар, оршин тогтнох үндэс нь иргэдэд үйлчлэхэд оршиж байгаа энэ цаг үед “нийтийн захиргаа” үүргээ биелүүлж, иргэдэд үйлчилгээгээ үзүүлэхдээ голлон ашиглаж буй энэхүү хэлбэр нь “ганцаардаж” байгаа нь илт мэдрэгдэх болжээ.
Тэгэхлээр хуучин төрийн захиргааны тухай ойлголт, түүний үйл ажиллагааны ганц гэж хэлж болох захирах хэлбэрээс одоогийн нийтийн захиргаа , түүний үйл ажиллагааны олон хосолмол шинжтэй хэлбэр, аргуудыг ялгаж тодорхойлох, судлах шаардлагатай байна.
Үйл ажиллагааны утга учир, зорилго, тухайн ажил хэргийн тодорхойлолт болон захиргааны байгууллагын шийдвэр, үйл ажиллагаанд чухал ач холбогдол бүхий боломжит хувилбаруудыг улс төрийн бодлогын зохих хүрээнд хууль тогтоогчид янз янзаар тодорхойлж, хэм хэмжээнд оруулдаг. Хамтран ажиллах нь захиргааны үйл ажиллагааны нэгэн хэлбэр учир хууль тогтоогчид гэрээ байгуулах аргаар захиргаа үйл ажиллагаагаа явуулах боломжуудыг хуульчлан тогтоож өгсөн байдаг. Ингэхдээ хууль тогтоогчид эрх зүйн заалтын тусламжтайгаар гагцхүү нийгмийн харилцааны хөгжлийн эрэлт хэрэгцээг хуульчлан томъёолдог байна.
Жишээ нь: Хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалах тухай хуулийн 16 дугаар зүйлийн 16.1.3 -т “хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалахтай холбогдсон асуудлаар хууль тогтоомжийн биелэлтийг шалгах, мэргэжлийн хяналтын байгууллагатай хамтран үзлэг шалгалт явуулах, мэдээлэл, сурталчилгаа хийх, сургалт зохион байгуулах зэрэг үйл ажиллагааг хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалах төрийн бус байгууллагаар гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлэх”, Хөдөлмөр эрхлэлтийг дэмжих тухай хуулийн 9 дүгээр зүйлийн 9.1, 9.4 –д “Хөдөлмөр эрхлэлтийн алба нь эрх бүхий мэргэжлийн сургалтын байгууллага болон ажил олгогчтой хамтран иргэнийг мэргэжил олгох, давтан сургалтад хамруулна, сургалтын зардлыг Хөдөлмөр эрхлэлтийн алба, сургалтын байгууллага болон ажил олгогчийн хооронд байгуулсан гэрээг үндэслэн Засгийн газраас тогтоосон нэг хүнд ногдох зардлын хэмжээгээр тооцож Хөдөлмөр эрхлэлтийг дэмжих сангаас санхүүжүүлнэ”, Зохиогчийн эрхийн тухай хуулийн 61 дугаар зүйлийн 2-д “Хамтын удирдлагын байгууллага нь зохиогчийн эрхийг хамгаалах үйл ажиллагаа явуулахдаа Оюуны өмчийн газартай гэрээ байгуулж ажиллана” Монгол улсын иргэний цэргийн үүргийн болон цэргийн албан хаагчийн эрх зүйн байдлын тухай хуулийн 14 дүгээр зүйлийн 1 –д “иргэн цэргийн албыг сайн дурын үндсэн дээр гэрээгээр хаах” зэргээр нийтийн захиргаанаас чиг үүргээ хэрэгжүүлэхдээ бусад оролцогчидтой гэрээ байгуулан тухайн асуудлыг зохицуулах боломжийг тодорхойлох нь олонтоо байдаг.
Нийтийн захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааны үндсэн хэлбэр нь захиргааны акт гэдэгтэй судлаачид санал нэгтэй байдаг. Нийтийн захиргааны шийдвэр нь ямагт бодит байдлын анхны нөхцөлийг дээшлүүлэх, аливаа асуудлыг өөрчлөн зохицуулахад чиглэгдсэн байдаг.
Энэхүү нэг талын хүсэл зоригоор харилцааг зохицуулах арга, захирах ёсны хэвшсэн заншил, шийдвэрийг түүний үр дагаврыг өөртөө хүлээгчид (шийдвэрт өртөгсөд) цөөнгүй тохиолдол эсэргүүцдэг нь шийдвэрийн хэрэгжилтэд ихээхэн саад болдог нь илэрхий харагддаг. Үүнтэй холбогдож иргэдийг захиргааны үйл ажиллагааны тухай зөв мэдээллээр хангах, захиргааны үйл ажиллагааг ойлгож, хүлээн зөвшөөрөх хамтран ажиллахад татан оролцуулах аргууд нь эргээд нийтийн захиргаа чиг үүргээ хэрэгжүүлэхэд чухал ач холбогдолтой.
Нийтийн захиргааны байгууллага хуулиар хүлээсэн иргэдэд үйлчлэх үүргээ биелүүлэхдээ ихэвчлэн хамтын ажиллагааны хэлбэрийг ашигладаг байна.
Хүүхдийн эрхийг хамгаалах тухай хууль д хүүхдийн талаар явуулах төрийн бодлогыг хэрэгжүүлэх асуудлыг хүүхэд, залуучуудын асуудал эрхэлсэн Засгийн газрын гишүүн хариуцан явуулахдаа хүүхдийг хөгжүүлэх, хамгаалах чиг үүрэг бүхий төрийн бус байгууллагатай хамтран ажиллах үүрэгтэй, Боловсролын тухай хууль д боловсролын асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллага “цэцэрлэг, бүх шатны сургууль, боловсролын эрдэм шинжилгээ, мэргэжил, арга зүйн байгууллагыг зориулалтын техник хэрэгсэл, тоног төхөөрөмж, хичээлийн хэрэглэгдэхүүн, ном, сурах бичгээр хангах ажил” -ыг холбогдох байгууллагатай хамтран зохион байгуулах эрхтэй гэх мэтээр хуульчилсан байх жишээтэй. Өөрөөр хэлбэл нийтийн захиргаанаас бусад субъектүүдтэй хамтран ажиллах замаар “захиргааны гэрээ” байгуулж өөрийн үүргийг биелүүлж, гүйцэтгэж буй хэлбэр юм.
Нийтийн захиргааны хамтран ажиллах хэлбэр нь нэг талаас захиргааны шийдвэрийг хурдан үр нөлөөтэй хэрэгжүүлэх, нөгөө талаас “нийгмийн эрх ашиг” нэрээр хийгдэж болзошгүй захиргааны хууль бус ажиллагаанаас нийтийн эрх зүйн харилцаанд оролцогч хувь этгээдийг хамгаалах боломжуудыг өөртөө нэгэн зэрэг агуулсан байдаг.
Нийтийн эрх зүйн хүрээн дэх “захиргааны гэрээ” нь нийтийн захиргааны хамтын ажиллагааны хэлбэр гэдэг утгаараа хэрэгцээ, шаардлага нь улам бүр өсөн нэмэгдэж буй нийтийн эрх зүйн зохицуулалтын арга бөгөөд хуулиар хүлээлгэсэн бүрэн эрх, үүргийг хэрэгжүүлэхдээ “гэрээ байгуулах буюу гэрээний хэлбэр ашиглаж” байгаа явдал юм.
Нийтийн захиргааны үйл ажиллагааны талаархи мэдээлэл авах иргэдийн хэрэгцээг анхаарах, ажлын зохион байгуулалттай холбогдсон тэдний хүсэл бодлыг харгалзан үзэх, иргэдээс гаргаж байгаа санал, хүсэлтийг үр бүтээлтэй ашиглах, захиргааны дүрэм журмууд хэтэрхий нэг талын эрх ашгийг илэрхийлсэн байх явдлыг арилгах гэх мэтийн олон тулгамдсан шаардлага нь нийтийн эрх зүйн хүрээн дэх удирдлагын арга хэлбэрт өөрчлөлт хийхийг шаардаж байгаа бөгөөд энэ нь нийтийн захиргааны байгууллага иргэд (нийтийн эрх зүйн бусад оролцогч) -ийн хоорондын харилцааг харилцан туслах, хамтран ажиллах хэлбэрийг эрх зүйн хэм хэмжээнд илүү өргөн хүрээнд зохицуулалтын арга болгон тусгахад түлхэц болж байгаа юм.
Эрх зүйн зохицуулалтын хамрах ерөнхий хүрээ, төрийн үйл ажиллагааны төрөл зүйл, хэмжээ далайц ихсэж захиргааны үйл ажиллагаанд улам олон тооны хүмүүсийг татан оруулах, хүмүүсийн хувийн амьдралд түүний нөлөөлөл өсөж буй юм.
Энэ цаг үед Үндсэн хуулиар баталгаажсан иргэдийн эрхийг хамгаалах зарчим болон нийтийн захиргааны (төрийн) үйл ажиллагааны үндсэн зарчмуудыг нийтийн эрх зүйн хүрээн дэх төр, түүний байгууллагуудын бүхий л шат дамжлага, салаа мөчир, үйл ажиллагааны янз бүрийн хүрээ салбар, арга хэлбэрт зөв шударга хангаж хэрэгжүүлэхэд хамгийн тохиромжтой зохицуулалтын арга нь “захиргааны гэрээ” юм.
Нийгмийн тусламж хүссэн өргөдлийг шийдвэрлэх, замын хөдөлгөөний дүрмийг хэрхэн сахиж байгаад хяналт тавих, сургалтын ажлыг зохин байгуулах гэх мэтээр бүхий л хүрээнд захиргааны байгууллагын ажилтан (нийгмийн халамжийн байгууллагын ажилтан, эсвэл замын цагдаагийн ажилтан, эсвэл боловсролын байгууллагын ажилтан гэх мэт) тухайлсан нэг юм уу эсвэл нилээд олон хуулиар тогтоогдсон хэм хэмжээг хэрэглэж байдаг.
Зарим тохиолдолд нийтийн захиргаанаас эрхээ хэрэгжүүлэхдээ захиргааны акт, захиргааны гэрээ гэсэн бие даасан болон хамтын үйл ажиллагааны хэлбэрүүдийг хослуулан хэрэглэх нь илүү үр дүнтэй байна. Энэ нь ч манай улсын эрх зүйн хэм хэмжээнд тусгагдан зохицуулагдсан байна. Жишээ нь: Газрын тухай хуульд газар эзэмших хүсэлт гаргасан иргэн, аж ахуйн нэгж, байгууллагад газар эзэмшүүлэх асуудлыг тухайн шатны Засаг дарга дуудлага худалдаа, төсөл шалгаруулах зарчмаар шийдвэрлэж (захиргааны акт), энэ шийдвэрт үндэслэн газрыг хуульд заасан зориулалт, хугацаа, болзолтойгоор гэрээний үндсэн дээр зөвхөн эрхийн гэрчилгээгээр эзэмшүүлнэ (захиргааны гэрээ).

6702 уншигдсан.

Сэтгэгдэл бичихийн тулд нэвтэрсэн байх шаардлагатай. Та бүртгэлгүй бол энд дарж бүртгүүлээд нэвтрээд, бүртгэлтэй бол энд дарж нэвтрээд сэтгэгдэл оруулах боломжтой.