Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ: хувийн эрх зүйн гэрээнээс ялгагдах онцлог, шүүхийн хяналт
Tweet
(ХЗҮТ –ийн “Хууль дээдлэх ёс” сэтгүүлийн 2007 оны 4 (19) дүгээрт дугаарт)
Нийтийн эрх зүйд хамаарах улс төрийн (үндсэн хуулийн) болон шүүхийн (процессын) харилцаанаас бусад дийлэнхийг захиргааны эрх зүй болон түүнд зарим талаараа хамаарах салбар эрх зүйгээр зохицуулна хэмээн тооцвол “алд дэлэм” алдсан хэрэг болохгүй гэж найдъя. Үүнд нийтийн захиргааны өөрийн дотоод үйл ажиллагаа болон чиг үүргээ хэрэгжүүлэхээр бусад оролцогчидтой харилцсан үйл ажиллагааг зохицуулсан эрх зүйн хэмжээнүүд хамаарна. Захиргааны эрх зүй нь нийтийн захиргааны үйл ажиллагааг зохицуулж буй (хүн болгонд биш зөвхөн төрөөс тусгайлан эрх олгогдсон этгээдүүдийн хувьд) эрх зүйн хэм хэмжээний нийлбэр цогц юм .
Ингээд “нийтийн захиргаа” -ны үйл ажиллагаа зөвхөн захиргааны эрх зүйгээр зохицуулагдана гэж дүгнэвэл “захиргааны эрх зүйн гэрээ” болон “нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ” гэсэн хоёр нэр томьёо агуулгын хувьд зарчмын ялгаагүй болно. Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ буюу Захиргааны эрх зүй гэрээний үндсэн шинжүүд нь нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэн удирдан зохион байгуулах чиг үүргийг хэрэгжүүлэх “захиргаа” –ны үйл ажиллагааны хэлбэр болон хуульд хэлбэржсэн, зөвхөн захиргааны (нийтийн) эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдах харилцааг үүсгэж, өөрчилж, дуусгавар болгож байх явдал юм.
Нийтийн болон захиргааны эрх зүйн харилцаанд оролцож байхдаа буюу нийтийн эрх зүйн хэм хэмжээгээр өөрт олгогдсон үндсэн эрх, үүргийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны явцад захиргаа хувийн эрх зүйгээр зохицуулагдах (иргэний гэрээ) гэрээ байгуулах тохиолдол байх уу? Жишээ: төрийн өмчийг түрээслүүлж буй гэрээний хувьд нэг талаас: Эрүүл мэндийн яам чиг үүргээ буюу Эрүүл мэндийн тухай, Засгийн газрын тухай, Яамдын эрх зүйн байдлын тухай хуулиудаар ногдуулсан эрх үүргээ биелүүлж хувийн хэвшлийн эмнэлгүүдийг дэмжиж, тэднийг ажиллах нөхцөл боломжоор хангахын тулд түрээсийн байраар хангах шийдвэр (эрх олгосон захиргааны акт) гаргажээ. Нөгөө талаас: Төрийн өмчийн хороо Эрүүл мэндийн яамны шийдвэрийг хэрэгжүүлэхийн тулд мөн л захиргааны эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдсан төрийн өмчийг түрээслүүлэх гэрээг (захиргааны хамтын ажиллагааны хэлбэр) байгуулсан байна.
Энэ жишээнд төрийн өмчийг түрээслүүлэх гэрээг байгуулах, түүгээр зогсохгүй уг түрээсийн гэрээнд заавал тусгагдах зарим нөхцөлийг захиргааны эрх зүйн хэмжээ болох Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар зохицуулсан байдаг боловч захиргаа иргэний эрх зүйн гэрээний хэлбэрийг ашиглаж байна.
Дүгнэвэл: нийтийн захиргааны байгууллага (Эрүүл мэндийн яам, Төрийн өмчийн хороо) өөрийн үйл ажиллагааг хэвийн явуулахад ашиглах зорилгоор дээрх “түрээсийн гэрээ” –г байгуулаагүй харин захиргааны байгууллагаас өөрийн үндсэн чиг үүргийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны хэлбэр болгон ашигласан. Нөгөө талаас захиргааны байгууллага нэг тал болон оролцсон гэрээ бүхэн захиргааны эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдахгүй, төрийн өмчийг түрээслүүлэх журам нь Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай болон Иргэний хуульд үндэслэгдсэн буюу зохицуулагдсан байдаг.
Хувийн эрх зүйн гэрээнээс ялгагдах онцлог: Үндэсний эрх зүйн тогтолцоон дахь салбар эрх зүйг ангилах гол шинж нь тэдгээрээр зохицуулагдах зүйл, зохицуулалтын арга байдагт судлаачид санал нэгтэй байдаг ажээ. Тэгвэл “гэрээ” өөрөө эрх зүйн зохицуулалтын түгээмэл арга болохын хувьд нийтийн болон хувийн эрх зүйн аль алинд зохицуулалтын арга болох нь тодорхой байна.
Гэрээний ерөнхий ойлголтоос захиргааны оролцсон гэрээг тодорхойлон гаргаж, дараа нь нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ болон хувийн эрх зүйн гэрээний онцлог ялгааг тодруулахыг хичээе.
Гэрээний талаарх ерөнхий тодорхойлолтыг иргэний (хувийн) эрх зүй дэх гэрээний ойлголтоос иш татах нь гарцаагүй, учир нь хувийн эрх зүй дэх зохицуулалтын үндсэн арга нь харилцан зөвшилцөж тохиролцох (хэлбэр нь гэрээ) байдаг. Иргэний эрх зүйн судлаачид гэрээг дараах байдлаар тодорхойлжээ.
Үүнд: “Гэрээ гэдэг нь иргэний эрх, үүргийг үүсгэж, өөрчилж, дуусгавар болгоход чиглэсэн, хоёр буюу түүнээс дээш этгээдийн хооронд хийсэн тохиролцоо юм” , “Хоёр буюу түүнээс дээш талууд ямар нэгэн зүйлийг хийхээр эсвэл хийхгүй байхаар тохиролцсон хуулийн хувьд хүчин төгөлдөр хэлэлцээрийг гэрээ гэнэ” гэж Австрали улсын Мелбурнын Их сургуулиас 1999 онд хэвлүүлсэн “Гэрээний хууль” нэртэй номонд тодорхойлсон байхыг өөр нэгэн судлаач харьцуулсан судалгаандаа дурьджээ.
Эдгээрээс “гэрээ нь эрх зүйн харилцаанд оролцогчдод эрх, үүрэг үүсгэх, өөрчлөх, дуусгавар болгоход чиглэсэн хоёр буюу түүнээс дээш талуудын тохиролцоо” гэсэн ерөнхий ойлголтод хүрэх боломжтой байна.
Гэрээ нь зөвхөн тэгш эрхтэй субъектүүдийн хооронд хийддэг гэсэн ойлголт нь нилээд хуучирсан шинжийг агуулж байна. Учир нь эрх зүйн хөгжлийн хандлагаас шууд шалтгаалан тэгш бус эрхтэй субъектүүд хүртэл аливаа үйл ажиллагааг хийх эсхүл хийхгүй байхаар гэрээ байгуулах боломж нийгмийн харилцаанд өргөн байна.
Иймд “гэрээ” -г тодорхойлох хамгийн гол шинж бол тухайн гэрээгээр эрх үүрэг хүлээсэн талууд “гэрээний нөхцөлийг зөвшөөрсөн” байх шинж юм. Жишээ нь нэг талд хэтэрхий давамгай эрх олгогдсон гэрээг нөгөө тал зөвшөөрсөн бол “гэрээ” болно.
Дээрхээс үзвэл эрх зүйн харилцаанд бие даан оролцож буй “нийтийн захиргаа” –ны байгууллагаас өөр бусад этгээдтэй тодорхой асуудлаар эрх үүрэг үүсгэх, өөрчлөх, дуусгавар болгох зорилготойгоор хийсэн тохиролцоо нь захиргаанаас байгуулсан гэрээ болно. Өөрөөр хэлбэл нийтийн захиргаа, түүний байгууллага оролцогч болсон аливаа гэрээ нь захиргааны оролцсон гэрээ буюу захиргаанаас байгуулсан гэрээ мөн юм. Хувийн эрх зүйн харилцаанд оролцож буй нийтийн захиргааны байгууллага гэрээний оролцогч байж болно.
Гэвч энэ бүгдийг “захиргааны гэрээ” гэдэг ойлголтод хамруулах боломжгүй. Учир нь сонгодог утгаараа “захиргааны гэрээ” гэж нэрлэгдэх нь нийтийн захиргаа чиг үүргээ хэрэгжүүлэхийн тулд явуулж буй үйл ажиллагааны хэлбэр болсон тэр гэрээ байх юм.
Харин нийтийн захиргааны байгууллага хувийн эрх зүйн харилцаанд субъектээр оролцох явцдаа буюу гагцхүү “захиргаа” өөрөө нийгмийн бүрэлдэхүүн, элемент болохын хувьд оршин тогтнох, үйл ажиллагаагаа хэвийн явуулахад зориулагдан хийгдэж буй гэрээ нь “захиргааны гэрээ” болж чадахгүй. Энэ нь нийтийн захиргааны чиг үүрэгт огт хамааралгүй, тухайн захиргааны байгууллагын дотоод ашиг сонирхол, хэрэгцээг хангахад чиглэгдсэн, түүнийгээ гүйцэлдүүлсэн үйл ажиллагааных нь хэлбэр юм.
Жишээ нь: “Х” сэдэвт гарын авлага бичих талаар Хууль зүйн үндэсний төв, зохиогч хоёрын хороонд байгуулсан “ажил гүйцэтгэх гэрээ” нь хэлбэрийн хувьд иргэний эрх зүйн ажил гүйцэтгэх гэрээ мөн боловч, энэхүү гэрээний үр дүн хэнд хэрэгтэй болох (хэний эрх ашгийг илэрхийлж байгаа) талаас нь үзвэл нийтэд Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн талаарх мэдээлэл, сурталчилгаа хийх Засгийн газрын үүргийг гүйцэтгэхийн тулд Хууль зүй, дотоод хэргийн яамны харьяа Хууль зүйн үндэсний төвөөс хэрэгжүүлсэн нийтийн эрх ашгийг (шууд бусаар) илэрхийлсэн шинжтэй гэрээ болох нь харагдана.
Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээний хувийн эрх зүйн гэрээнээс ялгагдах гол шинж нь тухайн гэрээг байгуулснаар хүрэх үр дүн нь захиргааны (төрийн) чиг үүргийг хэрэгжүүлсэн байх явдал юм.
Гол нь тухайн гэрээг байгуулсан талуудаас хамааралгүйгээр гэрээний нөхцөл, гэрээгээр хүрэх үр дүн юу болох энэ нь аль эрх зүйгээр зохицуулагдахаас хамаарч нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ, хувийн эрх зүйн гэрээний алин болохыг тодруулах боломжтой юм. Энэ нь юуны өмнө захиргааны эрх зүйн салбарт гэсэн утгатай бөгөөд энэ шинжээрээ “захиргааны гэрээ” нь хувийн эрх зүйн, нийтийн эрх зүйн бусад салбар болох үндсэн хуулийн, олон улсын эрх зүйн гэрээ болон эрх зүйн хүрээнээс хальсан буюу эрх зүйн бус үйлдлээс ялгаатай.
Нийтийн эрх зүйн хүрээнд байх шаардлага нь гагцхүү “захиргааны эрх зүйн салбарт” гэсэн утгатай. Энд захиргааны байгууллага гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлээгүй бол түүний үйлдлийг мөн хамруулахгүй байж болно.
Нийтийн эрх зүй дэх “захиргааны гэрээ” –ний ойлголт нь зарим судлаачдын тодорхойлсон “захиргааны эрх зүйн гэрээ” -тэй утга агуулгын хувьд ойролцоо байдлаар тодорхойлогдсон болно.
Хууль тогтоогчид нийгмийн харилцааг мэдэрч уг харилцаанд тохирсон аргыг хуульчлах шаардлагатай байдаг. Хувийн эрх зүй дэх харилцааны явцад “захиргаа” гэрээний аль нэг тал болж оролцсон тохиолдолд нийтийн захиргааны байгууллагын хуулиар хүлээсэн эрх, үүргийг хэрэгжүүлэхэд хамааралгүй зөвхөн тухайн байгууллагын өөрийн хэвийн үйл ажиллагааг хангах, оршин тогтноход шаардлагатай нөхцөлийг бий болгоход чиглэсэн нөхцлийг тохиролцсон байдаг.
Монгол улсын нийтийн захиргааны байгууллага “төр ашгийн төлөө аж ахуйн үйл ажиллагааг зөвхөн төрийн өмчит болон төрийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээдийн хэлбэрээр явуулна”, “улсын төсвийн байгууллага ашиглагдаагүй мөнгөн хөрөнгөө ... банканд хүүтэй хадгалуулж болно”, “төсвийн байгууллага ... төсвийн ерөнхийлөн захирагчтай байгуулсан гэрээнээс гадуур өөрийн бүтээгдэхүүнээ худалдаж нэмэлт орлого олж болно” гэх зэрэг хуульчлагдсан эрхийн дагуу аж ахуйн үйл ажиллагааг явуулж, энэ хүрээнд үүсэх харилцааг зохицуулахдаа иргэний эрх зүйн гэрээ байгуулна.
Энгийн жишээ бол Нийслэлийн Засаг даргын тамгын газар бичиг хэргийн материал олж авахаар худалдах, худалдан авах гэрээ байгуулсан нь захиргаа нэг тал болон оролцогч болсон гэрээ мөн боловч нийтийн эрх ашгийг илэрхийлсэн захиргааны үйл ажиллагааны хэлбэр болж чадахгүй. Зөвхөн өдөр тутмын бүтээгдэхүүн болсон захиргааны актуудаа бичмэл хэлбэрт оруулах цаасаа бэлтгэж буй явдал юм. Энэ утгаараа нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ биш болно.
Захирах – захирагдах харилцаанд ихэнх тохиолдолд нийтийн эрх зүй, харин тэгш эрхийн зарчимт харилцаанд хувийн эрх зүй үйлчилдэг. Гэхдээ нийтийн эрх зүйд ч ижил төвшний эсхүл бие биетэйгээ шууд захирах, захирагдах харилцаатай бус захиргааны субъектүүдийн хооронд тэгш эрхийн харилцаа байж болно.
Тэгвэл хуулиар захиргааны хүлээсэн чиг үүргийг иргэд хооронд байгуулсан гэрээгээр зохицуулах боломж бий юу? Онолын хувьд бараг боломжгүй, учир нь дор хаяж гэрээний аль нэг оролцогч нийтийн захиргааны байгууллага байх ёстой, яагаад гэвэл олныг төлөөлөн удирдах, эсхүл нийтийн эрх ашгийг хэрэгжүүлэх эрх хуулиар гагцхүү нийтийн захиргааны байгууллагад олгогдсон байдаг.
Харин нийтийн захиргааны байгууллагаас хуулиар олгогдсон эрх үүргээ (гагцхүү хуульд заасан тохиолдолд) нийтийн захиргааны бус байгууллага, иргэнд шилжүүлсэн тохиолдолд, уг эрхийг шилжүүлэн авсан этгээд тухайн эрхийг хэрэгжүүлэх зорилгоор өөр бусад байгууллага (нийтийн захиргааны бус), иргэнтэй байгуулсан гэрээний тохиолдол байж болно. Үүнд нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээний хүчин төгөлдөр байх нэг гол шалгуур нь тухайн гэрээнд заавал тусгах нөхцөлүүдийг холбогдох харилцааг зохицуулсан хэм хэмжээнд тодорхойлсон байхыг шаарддаг.
Нийтийн захиргааны байгууллагуудын хооронд хувийн эрх зүйгээр зохицуулагдах гэрээ байгуулагдах боломжтой юу? Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар төрийн өмчит хуулийн этгээд, түүний албан тушаалтны төрийн болон орон нутгийн өмчийн өмчлөх эрхийг хэрэгжүүлэхтэй холбогдсон эрх хэмжээ, (мөн өөр бусад) харилцааг зохицуулдаг. Жишээ нь худалдах худалдан авах гэх мэт гэрээгээр өөрт илүүдэлтэй их хэмжээний бичгийн цаасыг бусад захиргааны байгууллагад худалдаж болох юм. Төрийн өмчийн эд хөрөнгийг эрх бүхий байгууллагын шийдвэрээр концессийн болон түрээсийн гэрээгээр, мөн хуулиар зөвшөөрсөн бол үнэ төлбөргүйгээр бусдад эзэмшүүлж, ашиглуулж болно. Бусад гэдэгт зөвхөн иргэн, хуулийн этгээд бус захиргааны байгууллага ч байж болно.
Шүүхийн хяналт: Нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлж байна гээд “нийтийн захиргааны байгууллага” нь эрх зүйн хэм хэмжээг зөрчсөн үйл ажиллагаа явуулах эрхгүй. Энэ нь захиргааны бүхий л үйл ажиллагааны хэлбэрт (захиргааны акт, захиргааны гэрээ, захиргааны хэм хэмжээ тогтоосон акт зэрэг) хамааралтай юм.
Нийтийн захиргааны байгууллагын үйл ажиллагаа нь зорилго, зохицуулагдах хэм хэмжээ, ашиглаж буй эрх зүйн хэлбэр зэргээс хамааран олон төрөл байдаг.
Захиргааны байгууллага нь нийтийн ашиг сонирхол (тэдгээр нь хойшлуулж болохгүй байсан хэдий ч) гэсэн “шалтаг заан” хуулийг дагаж мөрдөх үүргээс чөлөөлөгдөхгүй . Ардчилсан нийгэмд аль ч захиргааны байгууллага, түүний албан тушаалтны үйл ажиллагаа, иргэдийн гомдолд үндэслэгдэн хуульд заасан журмын дагуу шүүхээр (бие даасан, хараат бус шүүх) хянагдаж байх ёстой.
Тийм учир нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ шүүхээр шийдвэрлэгдэх үү? гэсэн асуултад мэдээж, ойлгомжтой гэсэн хариулт гарна байх. Харин “нийтийн захиргаа” –наас гэрээгээр хүлээсэн үүргээ биелүүлэхийг нөгөө оролцогч хувь этгээд эсхүл захиргаа түүнээс үүргээ биелүүлэхийг шаардсанаас үүссэн маргааныг аль шүүхэд, хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны ямар зарчмын дагуу хянах вэ? гэсэн асуулт эргэлзээ төрүүлж болох юм.
Ялангуяа захиргааны байгууллагын нийтийн болон хувийн эрх зүйн аль алинд хамаарах “хосолмол шинжтэй үйл ажиллагаа” -нд гарсан гомдлын шаардлага аль эрх зүйн хүрээний харилцаанд чиглэсэн болохыг тогтоосноор нэхэмжлэлийн хүлээн авах шүүхийн харьяаллыг тодорхойлох боломжтой.
Захиргааны гэрээний хэрэглээний түвшин нь эрх зүйн зохицуулалтаас (хуульчлагдсан байдлаас) шууд хамааралтай. Учир нь нийтийн эрх зүйн захиргааны гэрээний нэг шинж нь тухайн харилцааг зохицуулж буй хэм хэмжээнд “нийтийн захиргааны байгууллага тодорхой үйл ажиллагаагаа хэрэгжүүлэхдээ гэрээ байгуулна” гэж тусгагдсан байх явдал юм.
Нийтийн захиргааны үйл ажиллагааг эрх зүйн хэлбэр олохоос эхлэн үр дүн гарах хүртэл нэг цогц болгон авч үзвэл үр дүндээ хүрч, биеллээ олох хүртэл хоёр үндсэн үе шаттай шаардлагыг давдаг байна. Эдгээр нь -хуулиар эрх олгогдсон байх, -хуульд нийцсэн байх шаардлага юм.
Юуны өмнө тухайн хэлбэрээр үйл ажиллагаагаа явуулах эрх хуулиар захиргааны байгууллага, албан тушаалтанд олгогдсон байх ёстой. (захиргааны акт гаргах, гэрээ байгуулах)
Захиргааны акт: бие даан үйлдэж гаргана, дараа нь иргэдэд мэдэгдэнэ, гомдол гаргаагүй бол үйл ажиллагааны зорилго биелж үр дүн гарна. Харин захиргаа актаа (бие даан) гаргасны дараа тухайн шийдвэрийн дагуу захиргаатай харилцаанд оролцож буй хувь этгээд зөвшөөрч биелүүлэх (эсхүл гомдол гаргах эрхтэй байдаг) асуудал буюу хуульд нийцсэн эсэх тухай шаардлага хөндөгдөнө.
Захиргааны актын хувьд эхний шаардлага буюу хуулиар олгогдсон эрхийг захиргаа хэрэгжүүлээд үйл ажиллагаа явуулсан (нь хэлбэрээрээ буюу захиргааны акт гарснаар илэрнэ), харин энэ нь хуульд нийцээгүй тухай гомдол гарсан тохиолдолд түүний үр дүн шууд гарахгүй, өөрөөр хэлбэл биелэгдэхгүй.
Бүдүүвч схем ¹1
I
_________
II
_______________
Захиргааны гэрээ: талууд гэрээг байгуулах үед захиргаатай хамт тухайн тодорхой асуудлаар харилцаанд орж буй хувь этгээд захиргааны шийдвэрийг (санал, магадгүй гэрээний нөхцөл) хүлээн зөвшөөрөөгүй бол гэрээ байгуулагдахгүй, өөрөөр хэлбэл үйл ажиллагаа явагдахгүй, харин талууд зөвшөөрөлцвөл гэрээ байгуулагдана. Гэрээний хувьд ийнхүү үйл ажиллагааг хэлбэржүүлэн гаргах үедээ нөгөө талын зөвшөөрлийг өөртөө агуулсан байдаг. Харин захиргааны актын хувьд хэлбэржин гарах үед нөгөө талд оролцогч хэрхэн хүлээн авах (биелэх эсэх) нь тодорхойгүй байдаг.
Тодруулбал захиргааны гэрээ нь хэдийгээр захиргааны үйл ажиллагааны хэлбэр мөн боловч үйлдэгч эзэн болох нийтийн захиргаа, үр дүнг хүлээн авагч болох иргэн гэсэн талууд энэхүү үйл ажиллагаа хуульд нийцсэн эсэх талаар маргасан тохиолдолд үйл ажиллагааг явуулсан зарчмаас хамааран тэгш эрхтэй субъектүүдийн хоорондын маргааныг харьяалан шийдвэрлэдэг шүүх, энэ харилцаанд үйлчилдэг зарчмыг баримтлан хянан шийдвэрлэх нь зүйтэй болов уу.
Харин захиргааны актын хувьд анх захиргаанаас энэ хэлбэрийг ашиглан үйл ажиллагаа явуулахдаа баримталсан зарчим (бие даасан) -аас хамааран энэхүү үйл ажиллагааны үр дүнг хүлээн авагч-иргэн биелүүлэхдээ хуульд нийцсэн эсэх талаар маргах боломжтой. Эрх зүйн хувьд хүч тэнцвэргүй харилцаанд оролцогч талуудын маргааныг харьяалан шийдвэрлэдэг шүүх, хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны онцлогтой зарчмын (шүүх нотлох баримт цуглуулах) үндсэн дээр захиргааны үйл ажиллагааны энэ хэлбэртэй холбоотой маргааныг шийдвэрлэдэг.
Хүний болон хувийн этгээдийн эрх, эрх чөлөө ашиг сонирхлыг захиргааны хууль бус, дур зоригийн үйл ажиллагаанаас хамгаалах нь Захиргааны хэргийн шүүхийн тэргүүн зэргийн чиг үүрэг , түүнтэй нягт уялдаатай хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны өвөрмөц зарчим, шүүхээс гарах шийдвэрийн төрөл зэрэг нь нэг талын хүсэл зоригийг илэрхийлсэн шийдвэрийг хянахад чиглэгдэж зориулагдсан, харин захиргааны гэрээг талууд уг нөхцөл (шаардлага, хариуцлага зэргийг) зөвшөөрсөн хүсэл зоригоо илэрхийлж байгуулсан учир Захиргааны хэргийн шүүхийн “дур зоригийн үйл ажиллагааг” хянах үндсэн чиг үүрэгт хамааралгүй. Гэвч одоо хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж буй захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх болон бусад хуульд өөрчлөлт оруулах, шинээр зохицуулалт нэмэх байдлаар захиргааны гэрээ, түүнд холбогдох хэрэг, маргааныг захиргааны хэргийн шүүхэд харьяалуулан шийдвэрлүүлэх боломжтой.
Иргэн, хуулийн этгээдийн захиргааны хэргийн шүүхэд хандан гаргасан нэхэмжлэлийн шаардлага нь дан ганц захиргааны акт (жишээ нь тусгай зөвшөөрөл олгосон) төдийгүй түүний “урьдич нөхцөл” эсхүл “үйлчлэлийг хадгалах нөхцөл” болсон захиргааны гэрээгээр хослуулан зохицуулагдсан үйл ажиллагааг хянуулах тухай бол өнөөгийн хуулийн зохицуулалтаар ч захиргааны хэргийн шүүх цогцоор нь хамтатган шийдвэрлэх нь илүү зохимжтой мэт. Түүнчлэн Захиргааны хэргийн шүүхээр хянагдаж буй маргаан бүхий захиргааны актын хууль зүйн үндэслэлийг хянахад “захиргааны гэрээ” нотлох баримтаар ашиглагдах тохиолдол нилээд элбэг байдаг. Зарим гадаад орны туршлагаас үзвэл нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ захиргааны хэргийн шүүхээр шийдвэрлэгддэг тохиолдол байна. Жишээ нь Лативын захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуульд нийтийн эрх зүйн гэрээ хуульд харшилсан, зөрчсөн гэсэн үндэслэлээр нэхэмжлэл гаргах эрхтэй байдгийг тодорхойлж, энэ дагуу шүүх уг гэрээг хууль бус болохыг зарласан утгатай шийдвэр гаргаж болдог байна .
Хэрэв захиргааны гэрээг байгуулсан талууд биш харин өөр гуравдагч этгээд өөрийнх нь эрх ашгыг зөрчсөн гэдэг үндэслэлээр шүүхэд хандах бол аль шүүх хянах вэ? Гуравдагч этгээдийн хувьд тухайн гэрээний тал биш өөрөөр хэлбэл гэрээг байгуулах явцад оролцож ашиг сонирхолоо илэрхийлээгүй. Тиймээс нийтийн эрх зүй дэх “захиргааны гэрээ” гуравдагч хөндлөнгийн этгээдийн хувьд “захиргааны акт” мэт үйлчлэлтэй байж болох эсэх нь судалгаа шаардсан асуудал юм.
Захиргааны гэрээний хэрэглээний боломжит хувилбарууд: Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ зохицуулалтын хувьд: -шууд зохицуулалттай; -дам зохицуулалттай; -захиргааны акттай хосолмол; -захиргааны актын урьдич нөхцөл болсон; -захиргааны актын үйлчлэлийг хадгалах эсхүл үр дагавар болсон гэх мэт; субъектийн хувьд: захиргаа-иргэн; захиргаа-захиргаа; эрх шилжүүлэн авсан этгээд-иргэн гэсэн төрлүүдээр нийгмийн харилцаанд хэрэглэгдэх боломжтой юм.
-Нийтийн захиргааны эрх бүхий байгууллагаас хуулиар оноосон эрх, үүргээ төрийн бус байгууллагад шилжүүлэхдээ хийж байгаа “гэрээний хэлбэр” байна. Үүнд төрийн өмчит хуулийн этгээдийн удирдах үйл ажиллагаа, үзүүлж байгаа тусламж, үйлчилгээг удирдлагын, гүйцэтгэлийн гэрээгээр гүйцэтгүүлнэ. Улсын захиалгатай шинжлэх ухаан, технологийн төслийг сан¬хүүжүүлэх, төслийн үр дүнг үнэлэх эрх бүхий Шинжлэх ухаан, технологийн сан нь улсын захиалгатай эрдэм шинжилгээ, туршилт, зохион бүтээх ажлыг санхүүжүүлэх талаар төрийн захиргааны төв байгууллагатай гэрээ байгуулна . Хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалахтай холбогдсон асуудлаар хууль тогтоомжийн биелэлтийг шалгах, мэргэжлийн хяналтын байгууллагатай хамтран үзлэг шалгалт явуулах, мэдээлэл, сурталчилгаа хийх, сургалт зохион байгуулах зэрэг үйл ажиллагааг хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалах төрийн бус байгууллагаар гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлнэ .
-Үйлчилгээ нь нийтэд хэрэгцээ, шаардлагатай боловч хяналтгүй бол эргээд олон нийтэд илүү хохиролтой байж болох аж ахуйн үйл ажиллагааны хэлбэрүүдийг тусгай зөвшөөрөл өгөх замаар хуулийн этгээдүүдэд олгодог. Энэ тусгай зөвшөөрөл олгох үйлдлийн хэлбэр нь захиргааны акт болно, харин олгосон эрхийг хадгалах нөхцөлийг тодорхойлсон эрх зүйн үр дагавар бүхий захиргааны гэрээний төрөл байна. Газрыг эзэмших эрх олгосон шийдвэр, радио давтамж ашиглах тусгай зөвшөөрөл, дээд боловсрол олгох сургалтын үйл ажиллагаа явуулах тусгай зөвшөөрөл зэргийг дагалдан “гэрээ” байгуулагддаг.
-Эрчим хүч дулаанаар хангах чиг үүрэг бүхий байгууллагуудыг Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулиар “нийтийн захиргааны байгууллага” мөн болохыг тодорхойлсон. Эдгээр байгууллагуудын үндсэн үйл ажиллагаа нь цахилгаан, дулаанаар хангах ажиллагаа юм. Тиймээс энэ төрлийн гэрээ нь (цахилгаан түгээхдээ хэрэглэгчтэй гэрээ байгуулдаг) нийтийн захиргааны байгууллага чиг үүргээ биелүүлэх зорилгоор бусадтай хийж буй сонгодог захиргааны гэрээ байж болох юм.
Эцэст нь захиргаагаар батлагдсан тохиолдолд хүчин төгөлдөр болдог (эрх зүйн үр дагавар үүсгэдэг) гэрээний төрөл байна. Иргэний хуулийн 189 дүгээр зүйлд энэ талаар “нийгэм, хувь хүний ашиг сонирхлыг хамгаалах зорилгоор зарим төрлийн гэрээг гагцхүү төрийн эрх бүхий байгууллагаас олгосон тусгай зөвшөөрлийн үндсэн дээр байгуулж болно” хэмээн зохицуулжээ. Эдгээр гэрээнд “захиргаа” шууд оролцогч биш боловч тухайн гэрээнүүд нь захиргаагаар батлагдсан тохиолдолд эрх зүйн хувьд хүчинтэй болж буй нь гэрээ агуулгаараа нийтэд хамааралтай ашиг сонирхлыг хөндсөн шинжтэй байгааг илэрхийлж байна. Жишээ нь манай улсын ихээхэн хэмжээний ашигт малтмалын нөөцтэй орд газрын (Оюу толгой гэх мэт) ашиглалтын лицензийг эзэмшигч лицензээ өөр хувь этгээдэд шилжүүлэхээр тохиролцож хуульд заасны дагуу гэрээ хийсэн байна. Энэ гэрээгээр тохиролцож байгаа нөхцөл нь Монгол Улсын хувьд (улсыг төлөөлөн нийтийн эрх ашгийг хэрэгжүүлж буй захиргаанд) нийт иргэдийн эрх ашигт шууд хамааралтай байна. Шууд утгаараа нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээнд хамаарахгүй боловч уг гэрээг тодорхойлох үндсэн гол шинжийг агуулсан учир “захиргааны гэрээ” -ний “тусгай” төрөл болох магадлалтай.
Тиймээс хуулиар захиргааны хүлээсэн чиг үүргийг иргэд хооронд байгуулсан гэрээгээр зохицуулах боломж бий юу? гэсэн асуултын хувьд бараг боломжгүй хэмээн хариулсан болно.
Ашигт малтмал ашиглах лиценз эзэмшигч болон гадаадын хөрөнгө оруулагч тай байгуулах тогтвортой байдлын гэрээ, хувьчилсан эд хөрөнгийн шинэ өмчлөгчтэй байгуулах эд хөрөнгө хувьчилсан тухай гэрээ, төрийн өмчит хуулийн этгээдийг удирдах үйл ажиллагааг хувийн өмчит хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, нийгмийн салбарт үйл ажиллагаа явуулдаг хуулийн этгээдийн удирдах үйл ажиллагааг төрийн өмчийн оролцоогүй хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, төрөөс нийгмийн салбарт үзүүлдэг тусламж, үйлчилгээг төрийн өмчийн оролцоогүй хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, газрын тостой холбогдсон үйл ажиллагаа явуулах талаар өөрийн болон гадаадын иргэнтэй байгуулах гэрээ, төсвийн байгууллагын ерөнхий менежертэй байгуулах үр дүнгийн гэрээ гэх мэт хууль, эрх зүйгээр зохицуулагдсан захиргааны гэрээний хэрэглэгдэх боломжит төрлүүд байна.
_____оОо_____
Нийтийн эрх зүйд хамаарах улс төрийн (үндсэн хуулийн) болон шүүхийн (процессын) харилцаанаас бусад дийлэнхийг захиргааны эрх зүй болон түүнд зарим талаараа хамаарах салбар эрх зүйгээр зохицуулна хэмээн тооцвол “алд дэлэм” алдсан хэрэг болохгүй гэж найдъя. Үүнд нийтийн захиргааны өөрийн дотоод үйл ажиллагаа болон чиг үүргээ хэрэгжүүлэхээр бусад оролцогчидтой харилцсан үйл ажиллагааг зохицуулсан эрх зүйн хэмжээнүүд хамаарна. Захиргааны эрх зүй нь нийтийн захиргааны үйл ажиллагааг зохицуулж буй (хүн болгонд биш зөвхөн төрөөс тусгайлан эрх олгогдсон этгээдүүдийн хувьд) эрх зүйн хэм хэмжээний нийлбэр цогц юм .
Ингээд “нийтийн захиргаа” -ны үйл ажиллагаа зөвхөн захиргааны эрх зүйгээр зохицуулагдана гэж дүгнэвэл “захиргааны эрх зүйн гэрээ” болон “нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ” гэсэн хоёр нэр томьёо агуулгын хувьд зарчмын ялгаагүй болно. Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ буюу Захиргааны эрх зүй гэрээний үндсэн шинжүүд нь нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэн удирдан зохион байгуулах чиг үүргийг хэрэгжүүлэх “захиргаа” –ны үйл ажиллагааны хэлбэр болон хуульд хэлбэржсэн, зөвхөн захиргааны (нийтийн) эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдах харилцааг үүсгэж, өөрчилж, дуусгавар болгож байх явдал юм.
Нийтийн болон захиргааны эрх зүйн харилцаанд оролцож байхдаа буюу нийтийн эрх зүйн хэм хэмжээгээр өөрт олгогдсон үндсэн эрх, үүргийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны явцад захиргаа хувийн эрх зүйгээр зохицуулагдах (иргэний гэрээ) гэрээ байгуулах тохиолдол байх уу? Жишээ: төрийн өмчийг түрээслүүлж буй гэрээний хувьд нэг талаас: Эрүүл мэндийн яам чиг үүргээ буюу Эрүүл мэндийн тухай, Засгийн газрын тухай, Яамдын эрх зүйн байдлын тухай хуулиудаар ногдуулсан эрх үүргээ биелүүлж хувийн хэвшлийн эмнэлгүүдийг дэмжиж, тэднийг ажиллах нөхцөл боломжоор хангахын тулд түрээсийн байраар хангах шийдвэр (эрх олгосон захиргааны акт) гаргажээ. Нөгөө талаас: Төрийн өмчийн хороо Эрүүл мэндийн яамны шийдвэрийг хэрэгжүүлэхийн тулд мөн л захиргааны эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдсан төрийн өмчийг түрээслүүлэх гэрээг (захиргааны хамтын ажиллагааны хэлбэр) байгуулсан байна.
Энэ жишээнд төрийн өмчийг түрээслүүлэх гэрээг байгуулах, түүгээр зогсохгүй уг түрээсийн гэрээнд заавал тусгагдах зарим нөхцөлийг захиргааны эрх зүйн хэмжээ болох Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар зохицуулсан байдаг боловч захиргаа иргэний эрх зүйн гэрээний хэлбэрийг ашиглаж байна.
Дүгнэвэл: нийтийн захиргааны байгууллага (Эрүүл мэндийн яам, Төрийн өмчийн хороо) өөрийн үйл ажиллагааг хэвийн явуулахад ашиглах зорилгоор дээрх “түрээсийн гэрээ” –г байгуулаагүй харин захиргааны байгууллагаас өөрийн үндсэн чиг үүргийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны хэлбэр болгон ашигласан. Нөгөө талаас захиргааны байгууллага нэг тал болон оролцсон гэрээ бүхэн захиргааны эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдахгүй, төрийн өмчийг түрээслүүлэх журам нь Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай болон Иргэний хуульд үндэслэгдсэн буюу зохицуулагдсан байдаг.
Хувийн эрх зүйн гэрээнээс ялгагдах онцлог: Үндэсний эрх зүйн тогтолцоон дахь салбар эрх зүйг ангилах гол шинж нь тэдгээрээр зохицуулагдах зүйл, зохицуулалтын арга байдагт судлаачид санал нэгтэй байдаг ажээ. Тэгвэл “гэрээ” өөрөө эрх зүйн зохицуулалтын түгээмэл арга болохын хувьд нийтийн болон хувийн эрх зүйн аль алинд зохицуулалтын арга болох нь тодорхой байна.
Гэрээний ерөнхий ойлголтоос захиргааны оролцсон гэрээг тодорхойлон гаргаж, дараа нь нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ болон хувийн эрх зүйн гэрээний онцлог ялгааг тодруулахыг хичээе.
Гэрээний талаарх ерөнхий тодорхойлолтыг иргэний (хувийн) эрх зүй дэх гэрээний ойлголтоос иш татах нь гарцаагүй, учир нь хувийн эрх зүй дэх зохицуулалтын үндсэн арга нь харилцан зөвшилцөж тохиролцох (хэлбэр нь гэрээ) байдаг. Иргэний эрх зүйн судлаачид гэрээг дараах байдлаар тодорхойлжээ.
Үүнд: “Гэрээ гэдэг нь иргэний эрх, үүргийг үүсгэж, өөрчилж, дуусгавар болгоход чиглэсэн, хоёр буюу түүнээс дээш этгээдийн хооронд хийсэн тохиролцоо юм” , “Хоёр буюу түүнээс дээш талууд ямар нэгэн зүйлийг хийхээр эсвэл хийхгүй байхаар тохиролцсон хуулийн хувьд хүчин төгөлдөр хэлэлцээрийг гэрээ гэнэ” гэж Австрали улсын Мелбурнын Их сургуулиас 1999 онд хэвлүүлсэн “Гэрээний хууль” нэртэй номонд тодорхойлсон байхыг өөр нэгэн судлаач харьцуулсан судалгаандаа дурьджээ.
Эдгээрээс “гэрээ нь эрх зүйн харилцаанд оролцогчдод эрх, үүрэг үүсгэх, өөрчлөх, дуусгавар болгоход чиглэсэн хоёр буюу түүнээс дээш талуудын тохиролцоо” гэсэн ерөнхий ойлголтод хүрэх боломжтой байна.
Гэрээ нь зөвхөн тэгш эрхтэй субъектүүдийн хооронд хийддэг гэсэн ойлголт нь нилээд хуучирсан шинжийг агуулж байна. Учир нь эрх зүйн хөгжлийн хандлагаас шууд шалтгаалан тэгш бус эрхтэй субъектүүд хүртэл аливаа үйл ажиллагааг хийх эсхүл хийхгүй байхаар гэрээ байгуулах боломж нийгмийн харилцаанд өргөн байна.
Иймд “гэрээ” -г тодорхойлох хамгийн гол шинж бол тухайн гэрээгээр эрх үүрэг хүлээсэн талууд “гэрээний нөхцөлийг зөвшөөрсөн” байх шинж юм. Жишээ нь нэг талд хэтэрхий давамгай эрх олгогдсон гэрээг нөгөө тал зөвшөөрсөн бол “гэрээ” болно.
Дээрхээс үзвэл эрх зүйн харилцаанд бие даан оролцож буй “нийтийн захиргаа” –ны байгууллагаас өөр бусад этгээдтэй тодорхой асуудлаар эрх үүрэг үүсгэх, өөрчлөх, дуусгавар болгох зорилготойгоор хийсэн тохиролцоо нь захиргаанаас байгуулсан гэрээ болно. Өөрөөр хэлбэл нийтийн захиргаа, түүний байгууллага оролцогч болсон аливаа гэрээ нь захиргааны оролцсон гэрээ буюу захиргаанаас байгуулсан гэрээ мөн юм. Хувийн эрх зүйн харилцаанд оролцож буй нийтийн захиргааны байгууллага гэрээний оролцогч байж болно.
Гэвч энэ бүгдийг “захиргааны гэрээ” гэдэг ойлголтод хамруулах боломжгүй. Учир нь сонгодог утгаараа “захиргааны гэрээ” гэж нэрлэгдэх нь нийтийн захиргаа чиг үүргээ хэрэгжүүлэхийн тулд явуулж буй үйл ажиллагааны хэлбэр болсон тэр гэрээ байх юм.
Харин нийтийн захиргааны байгууллага хувийн эрх зүйн харилцаанд субъектээр оролцох явцдаа буюу гагцхүү “захиргаа” өөрөө нийгмийн бүрэлдэхүүн, элемент болохын хувьд оршин тогтнох, үйл ажиллагаагаа хэвийн явуулахад зориулагдан хийгдэж буй гэрээ нь “захиргааны гэрээ” болж чадахгүй. Энэ нь нийтийн захиргааны чиг үүрэгт огт хамааралгүй, тухайн захиргааны байгууллагын дотоод ашиг сонирхол, хэрэгцээг хангахад чиглэгдсэн, түүнийгээ гүйцэлдүүлсэн үйл ажиллагааных нь хэлбэр юм.
Жишээ нь: “Х” сэдэвт гарын авлага бичих талаар Хууль зүйн үндэсний төв, зохиогч хоёрын хороонд байгуулсан “ажил гүйцэтгэх гэрээ” нь хэлбэрийн хувьд иргэний эрх зүйн ажил гүйцэтгэх гэрээ мөн боловч, энэхүү гэрээний үр дүн хэнд хэрэгтэй болох (хэний эрх ашгийг илэрхийлж байгаа) талаас нь үзвэл нийтэд Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн талаарх мэдээлэл, сурталчилгаа хийх Засгийн газрын үүргийг гүйцэтгэхийн тулд Хууль зүй, дотоод хэргийн яамны харьяа Хууль зүйн үндэсний төвөөс хэрэгжүүлсэн нийтийн эрх ашгийг (шууд бусаар) илэрхийлсэн шинжтэй гэрээ болох нь харагдана.
Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээний хувийн эрх зүйн гэрээнээс ялгагдах гол шинж нь тухайн гэрээг байгуулснаар хүрэх үр дүн нь захиргааны (төрийн) чиг үүргийг хэрэгжүүлсэн байх явдал юм.
Гол нь тухайн гэрээг байгуулсан талуудаас хамааралгүйгээр гэрээний нөхцөл, гэрээгээр хүрэх үр дүн юу болох энэ нь аль эрх зүйгээр зохицуулагдахаас хамаарч нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ, хувийн эрх зүйн гэрээний алин болохыг тодруулах боломжтой юм. Энэ нь юуны өмнө захиргааны эрх зүйн салбарт гэсэн утгатай бөгөөд энэ шинжээрээ “захиргааны гэрээ” нь хувийн эрх зүйн, нийтийн эрх зүйн бусад салбар болох үндсэн хуулийн, олон улсын эрх зүйн гэрээ болон эрх зүйн хүрээнээс хальсан буюу эрх зүйн бус үйлдлээс ялгаатай.
Нийтийн эрх зүйн хүрээнд байх шаардлага нь гагцхүү “захиргааны эрх зүйн салбарт” гэсэн утгатай. Энд захиргааны байгууллага гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлээгүй бол түүний үйлдлийг мөн хамруулахгүй байж болно.
Нийтийн эрх зүй дэх “захиргааны гэрээ” –ний ойлголт нь зарим судлаачдын тодорхойлсон “захиргааны эрх зүйн гэрээ” -тэй утга агуулгын хувьд ойролцоо байдлаар тодорхойлогдсон болно.
Хууль тогтоогчид нийгмийн харилцааг мэдэрч уг харилцаанд тохирсон аргыг хуульчлах шаардлагатай байдаг. Хувийн эрх зүй дэх харилцааны явцад “захиргаа” гэрээний аль нэг тал болж оролцсон тохиолдолд нийтийн захиргааны байгууллагын хуулиар хүлээсэн эрх, үүргийг хэрэгжүүлэхэд хамааралгүй зөвхөн тухайн байгууллагын өөрийн хэвийн үйл ажиллагааг хангах, оршин тогтноход шаардлагатай нөхцөлийг бий болгоход чиглэсэн нөхцлийг тохиролцсон байдаг.
Монгол улсын нийтийн захиргааны байгууллага “төр ашгийн төлөө аж ахуйн үйл ажиллагааг зөвхөн төрийн өмчит болон төрийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээдийн хэлбэрээр явуулна”, “улсын төсвийн байгууллага ашиглагдаагүй мөнгөн хөрөнгөө ... банканд хүүтэй хадгалуулж болно”, “төсвийн байгууллага ... төсвийн ерөнхийлөн захирагчтай байгуулсан гэрээнээс гадуур өөрийн бүтээгдэхүүнээ худалдаж нэмэлт орлого олж болно” гэх зэрэг хуульчлагдсан эрхийн дагуу аж ахуйн үйл ажиллагааг явуулж, энэ хүрээнд үүсэх харилцааг зохицуулахдаа иргэний эрх зүйн гэрээ байгуулна.
Энгийн жишээ бол Нийслэлийн Засаг даргын тамгын газар бичиг хэргийн материал олж авахаар худалдах, худалдан авах гэрээ байгуулсан нь захиргаа нэг тал болон оролцогч болсон гэрээ мөн боловч нийтийн эрх ашгийг илэрхийлсэн захиргааны үйл ажиллагааны хэлбэр болж чадахгүй. Зөвхөн өдөр тутмын бүтээгдэхүүн болсон захиргааны актуудаа бичмэл хэлбэрт оруулах цаасаа бэлтгэж буй явдал юм. Энэ утгаараа нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ биш болно.
Захирах – захирагдах харилцаанд ихэнх тохиолдолд нийтийн эрх зүй, харин тэгш эрхийн зарчимт харилцаанд хувийн эрх зүй үйлчилдэг. Гэхдээ нийтийн эрх зүйд ч ижил төвшний эсхүл бие биетэйгээ шууд захирах, захирагдах харилцаатай бус захиргааны субъектүүдийн хооронд тэгш эрхийн харилцаа байж болно.
Тэгвэл хуулиар захиргааны хүлээсэн чиг үүргийг иргэд хооронд байгуулсан гэрээгээр зохицуулах боломж бий юу? Онолын хувьд бараг боломжгүй, учир нь дор хаяж гэрээний аль нэг оролцогч нийтийн захиргааны байгууллага байх ёстой, яагаад гэвэл олныг төлөөлөн удирдах, эсхүл нийтийн эрх ашгийг хэрэгжүүлэх эрх хуулиар гагцхүү нийтийн захиргааны байгууллагад олгогдсон байдаг.
Харин нийтийн захиргааны байгууллагаас хуулиар олгогдсон эрх үүргээ (гагцхүү хуульд заасан тохиолдолд) нийтийн захиргааны бус байгууллага, иргэнд шилжүүлсэн тохиолдолд, уг эрхийг шилжүүлэн авсан этгээд тухайн эрхийг хэрэгжүүлэх зорилгоор өөр бусад байгууллага (нийтийн захиргааны бус), иргэнтэй байгуулсан гэрээний тохиолдол байж болно. Үүнд нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээний хүчин төгөлдөр байх нэг гол шалгуур нь тухайн гэрээнд заавал тусгах нөхцөлүүдийг холбогдох харилцааг зохицуулсан хэм хэмжээнд тодорхойлсон байхыг шаарддаг.
Нийтийн захиргааны байгууллагуудын хооронд хувийн эрх зүйгээр зохицуулагдах гэрээ байгуулагдах боломжтой юу? Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар төрийн өмчит хуулийн этгээд, түүний албан тушаалтны төрийн болон орон нутгийн өмчийн өмчлөх эрхийг хэрэгжүүлэхтэй холбогдсон эрх хэмжээ, (мөн өөр бусад) харилцааг зохицуулдаг. Жишээ нь худалдах худалдан авах гэх мэт гэрээгээр өөрт илүүдэлтэй их хэмжээний бичгийн цаасыг бусад захиргааны байгууллагад худалдаж болох юм. Төрийн өмчийн эд хөрөнгийг эрх бүхий байгууллагын шийдвэрээр концессийн болон түрээсийн гэрээгээр, мөн хуулиар зөвшөөрсөн бол үнэ төлбөргүйгээр бусдад эзэмшүүлж, ашиглуулж болно. Бусад гэдэгт зөвхөн иргэн, хуулийн этгээд бус захиргааны байгууллага ч байж болно.
Шүүхийн хяналт: Нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлж байна гээд “нийтийн захиргааны байгууллага” нь эрх зүйн хэм хэмжээг зөрчсөн үйл ажиллагаа явуулах эрхгүй. Энэ нь захиргааны бүхий л үйл ажиллагааны хэлбэрт (захиргааны акт, захиргааны гэрээ, захиргааны хэм хэмжээ тогтоосон акт зэрэг) хамааралтай юм.
Нийтийн захиргааны байгууллагын үйл ажиллагаа нь зорилго, зохицуулагдах хэм хэмжээ, ашиглаж буй эрх зүйн хэлбэр зэргээс хамааран олон төрөл байдаг.
Захиргааны байгууллага нь нийтийн ашиг сонирхол (тэдгээр нь хойшлуулж болохгүй байсан хэдий ч) гэсэн “шалтаг заан” хуулийг дагаж мөрдөх үүргээс чөлөөлөгдөхгүй . Ардчилсан нийгэмд аль ч захиргааны байгууллага, түүний албан тушаалтны үйл ажиллагаа, иргэдийн гомдолд үндэслэгдэн хуульд заасан журмын дагуу шүүхээр (бие даасан, хараат бус шүүх) хянагдаж байх ёстой.
Тийм учир нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ шүүхээр шийдвэрлэгдэх үү? гэсэн асуултад мэдээж, ойлгомжтой гэсэн хариулт гарна байх. Харин “нийтийн захиргаа” –наас гэрээгээр хүлээсэн үүргээ биелүүлэхийг нөгөө оролцогч хувь этгээд эсхүл захиргаа түүнээс үүргээ биелүүлэхийг шаардсанаас үүссэн маргааныг аль шүүхэд, хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны ямар зарчмын дагуу хянах вэ? гэсэн асуулт эргэлзээ төрүүлж болох юм.
Ялангуяа захиргааны байгууллагын нийтийн болон хувийн эрх зүйн аль алинд хамаарах “хосолмол шинжтэй үйл ажиллагаа” -нд гарсан гомдлын шаардлага аль эрх зүйн хүрээний харилцаанд чиглэсэн болохыг тогтоосноор нэхэмжлэлийн хүлээн авах шүүхийн харьяаллыг тодорхойлох боломжтой.
Захиргааны гэрээний хэрэглээний түвшин нь эрх зүйн зохицуулалтаас (хуульчлагдсан байдлаас) шууд хамааралтай. Учир нь нийтийн эрх зүйн захиргааны гэрээний нэг шинж нь тухайн харилцааг зохицуулж буй хэм хэмжээнд “нийтийн захиргааны байгууллага тодорхой үйл ажиллагаагаа хэрэгжүүлэхдээ гэрээ байгуулна” гэж тусгагдсан байх явдал юм.
Нийтийн захиргааны үйл ажиллагааг эрх зүйн хэлбэр олохоос эхлэн үр дүн гарах хүртэл нэг цогц болгон авч үзвэл үр дүндээ хүрч, биеллээ олох хүртэл хоёр үндсэн үе шаттай шаардлагыг давдаг байна. Эдгээр нь -хуулиар эрх олгогдсон байх, -хуульд нийцсэн байх шаардлага юм.
Юуны өмнө тухайн хэлбэрээр үйл ажиллагаагаа явуулах эрх хуулиар захиргааны байгууллага, албан тушаалтанд олгогдсон байх ёстой. (захиргааны акт гаргах, гэрээ байгуулах)
Захиргааны акт: бие даан үйлдэж гаргана, дараа нь иргэдэд мэдэгдэнэ, гомдол гаргаагүй бол үйл ажиллагааны зорилго биелж үр дүн гарна. Харин захиргаа актаа (бие даан) гаргасны дараа тухайн шийдвэрийн дагуу захиргаатай харилцаанд оролцож буй хувь этгээд зөвшөөрч биелүүлэх (эсхүл гомдол гаргах эрхтэй байдаг) асуудал буюу хуульд нийцсэн эсэх тухай шаардлага хөндөгдөнө.
Захиргааны актын хувьд эхний шаардлага буюу хуулиар олгогдсон эрхийг захиргаа хэрэгжүүлээд үйл ажиллагаа явуулсан (нь хэлбэрээрээ буюу захиргааны акт гарснаар илэрнэ), харин энэ нь хуульд нийцээгүй тухай гомдол гарсан тохиолдолд түүний үр дүн шууд гарахгүй, өөрөөр хэлбэл биелэгдэхгүй.
Бүдүүвч схем ¹1
I
_________
II
_______________
Захиргааны гэрээ: талууд гэрээг байгуулах үед захиргаатай хамт тухайн тодорхой асуудлаар харилцаанд орж буй хувь этгээд захиргааны шийдвэрийг (санал, магадгүй гэрээний нөхцөл) хүлээн зөвшөөрөөгүй бол гэрээ байгуулагдахгүй, өөрөөр хэлбэл үйл ажиллагаа явагдахгүй, харин талууд зөвшөөрөлцвөл гэрээ байгуулагдана. Гэрээний хувьд ийнхүү үйл ажиллагааг хэлбэржүүлэн гаргах үедээ нөгөө талын зөвшөөрлийг өөртөө агуулсан байдаг. Харин захиргааны актын хувьд хэлбэржин гарах үед нөгөө талд оролцогч хэрхэн хүлээн авах (биелэх эсэх) нь тодорхойгүй байдаг.
Тодруулбал захиргааны гэрээ нь хэдийгээр захиргааны үйл ажиллагааны хэлбэр мөн боловч үйлдэгч эзэн болох нийтийн захиргаа, үр дүнг хүлээн авагч болох иргэн гэсэн талууд энэхүү үйл ажиллагаа хуульд нийцсэн эсэх талаар маргасан тохиолдолд үйл ажиллагааг явуулсан зарчмаас хамааран тэгш эрхтэй субъектүүдийн хоорондын маргааныг харьяалан шийдвэрлэдэг шүүх, энэ харилцаанд үйлчилдэг зарчмыг баримтлан хянан шийдвэрлэх нь зүйтэй болов уу.
Харин захиргааны актын хувьд анх захиргаанаас энэ хэлбэрийг ашиглан үйл ажиллагаа явуулахдаа баримталсан зарчим (бие даасан) -аас хамааран энэхүү үйл ажиллагааны үр дүнг хүлээн авагч-иргэн биелүүлэхдээ хуульд нийцсэн эсэх талаар маргах боломжтой. Эрх зүйн хувьд хүч тэнцвэргүй харилцаанд оролцогч талуудын маргааныг харьяалан шийдвэрлэдэг шүүх, хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны онцлогтой зарчмын (шүүх нотлох баримт цуглуулах) үндсэн дээр захиргааны үйл ажиллагааны энэ хэлбэртэй холбоотой маргааныг шийдвэрлэдэг.
Хүний болон хувийн этгээдийн эрх, эрх чөлөө ашиг сонирхлыг захиргааны хууль бус, дур зоригийн үйл ажиллагаанаас хамгаалах нь Захиргааны хэргийн шүүхийн тэргүүн зэргийн чиг үүрэг , түүнтэй нягт уялдаатай хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагааны өвөрмөц зарчим, шүүхээс гарах шийдвэрийн төрөл зэрэг нь нэг талын хүсэл зоригийг илэрхийлсэн шийдвэрийг хянахад чиглэгдэж зориулагдсан, харин захиргааны гэрээг талууд уг нөхцөл (шаардлага, хариуцлага зэргийг) зөвшөөрсөн хүсэл зоригоо илэрхийлж байгуулсан учир Захиргааны хэргийн шүүхийн “дур зоригийн үйл ажиллагааг” хянах үндсэн чиг үүрэгт хамааралгүй. Гэвч одоо хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж буй захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх болон бусад хуульд өөрчлөлт оруулах, шинээр зохицуулалт нэмэх байдлаар захиргааны гэрээ, түүнд холбогдох хэрэг, маргааныг захиргааны хэргийн шүүхэд харьяалуулан шийдвэрлүүлэх боломжтой.
Иргэн, хуулийн этгээдийн захиргааны хэргийн шүүхэд хандан гаргасан нэхэмжлэлийн шаардлага нь дан ганц захиргааны акт (жишээ нь тусгай зөвшөөрөл олгосон) төдийгүй түүний “урьдич нөхцөл” эсхүл “үйлчлэлийг хадгалах нөхцөл” болсон захиргааны гэрээгээр хослуулан зохицуулагдсан үйл ажиллагааг хянуулах тухай бол өнөөгийн хуулийн зохицуулалтаар ч захиргааны хэргийн шүүх цогцоор нь хамтатган шийдвэрлэх нь илүү зохимжтой мэт. Түүнчлэн Захиргааны хэргийн шүүхээр хянагдаж буй маргаан бүхий захиргааны актын хууль зүйн үндэслэлийг хянахад “захиргааны гэрээ” нотлох баримтаар ашиглагдах тохиолдол нилээд элбэг байдаг. Зарим гадаад орны туршлагаас үзвэл нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ захиргааны хэргийн шүүхээр шийдвэрлэгддэг тохиолдол байна. Жишээ нь Лативын захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуульд нийтийн эрх зүйн гэрээ хуульд харшилсан, зөрчсөн гэсэн үндэслэлээр нэхэмжлэл гаргах эрхтэй байдгийг тодорхойлж, энэ дагуу шүүх уг гэрээг хууль бус болохыг зарласан утгатай шийдвэр гаргаж болдог байна .
Хэрэв захиргааны гэрээг байгуулсан талууд биш харин өөр гуравдагч этгээд өөрийнх нь эрх ашгыг зөрчсөн гэдэг үндэслэлээр шүүхэд хандах бол аль шүүх хянах вэ? Гуравдагч этгээдийн хувьд тухайн гэрээний тал биш өөрөөр хэлбэл гэрээг байгуулах явцад оролцож ашиг сонирхолоо илэрхийлээгүй. Тиймээс нийтийн эрх зүй дэх “захиргааны гэрээ” гуравдагч хөндлөнгийн этгээдийн хувьд “захиргааны акт” мэт үйлчлэлтэй байж болох эсэх нь судалгаа шаардсан асуудал юм.
Захиргааны гэрээний хэрэглээний боломжит хувилбарууд: Нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээ зохицуулалтын хувьд: -шууд зохицуулалттай; -дам зохицуулалттай; -захиргааны акттай хосолмол; -захиргааны актын урьдич нөхцөл болсон; -захиргааны актын үйлчлэлийг хадгалах эсхүл үр дагавар болсон гэх мэт; субъектийн хувьд: захиргаа-иргэн; захиргаа-захиргаа; эрх шилжүүлэн авсан этгээд-иргэн гэсэн төрлүүдээр нийгмийн харилцаанд хэрэглэгдэх боломжтой юм.
-Нийтийн захиргааны эрх бүхий байгууллагаас хуулиар оноосон эрх, үүргээ төрийн бус байгууллагад шилжүүлэхдээ хийж байгаа “гэрээний хэлбэр” байна. Үүнд төрийн өмчит хуулийн этгээдийн удирдах үйл ажиллагаа, үзүүлж байгаа тусламж, үйлчилгээг удирдлагын, гүйцэтгэлийн гэрээгээр гүйцэтгүүлнэ. Улсын захиалгатай шинжлэх ухаан, технологийн төслийг сан¬хүүжүүлэх, төслийн үр дүнг үнэлэх эрх бүхий Шинжлэх ухаан, технологийн сан нь улсын захиалгатай эрдэм шинжилгээ, туршилт, зохион бүтээх ажлыг санхүүжүүлэх талаар төрийн захиргааны төв байгууллагатай гэрээ байгуулна . Хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалахтай холбогдсон асуудлаар хууль тогтоомжийн биелэлтийг шалгах, мэргэжлийн хяналтын байгууллагатай хамтран үзлэг шалгалт явуулах, мэдээлэл, сурталчилгаа хийх, сургалт зохион байгуулах зэрэг үйл ажиллагааг хэрэглэгчийн эрхийг хамгаалах төрийн бус байгууллагаар гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлнэ .
-Үйлчилгээ нь нийтэд хэрэгцээ, шаардлагатай боловч хяналтгүй бол эргээд олон нийтэд илүү хохиролтой байж болох аж ахуйн үйл ажиллагааны хэлбэрүүдийг тусгай зөвшөөрөл өгөх замаар хуулийн этгээдүүдэд олгодог. Энэ тусгай зөвшөөрөл олгох үйлдлийн хэлбэр нь захиргааны акт болно, харин олгосон эрхийг хадгалах нөхцөлийг тодорхойлсон эрх зүйн үр дагавар бүхий захиргааны гэрээний төрөл байна. Газрыг эзэмших эрх олгосон шийдвэр, радио давтамж ашиглах тусгай зөвшөөрөл, дээд боловсрол олгох сургалтын үйл ажиллагаа явуулах тусгай зөвшөөрөл зэргийг дагалдан “гэрээ” байгуулагддаг.
-Эрчим хүч дулаанаар хангах чиг үүрэг бүхий байгууллагуудыг Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуулиар “нийтийн захиргааны байгууллага” мөн болохыг тодорхойлсон. Эдгээр байгууллагуудын үндсэн үйл ажиллагаа нь цахилгаан, дулаанаар хангах ажиллагаа юм. Тиймээс энэ төрлийн гэрээ нь (цахилгаан түгээхдээ хэрэглэгчтэй гэрээ байгуулдаг) нийтийн захиргааны байгууллага чиг үүргээ биелүүлэх зорилгоор бусадтай хийж буй сонгодог захиргааны гэрээ байж болох юм.
Эцэст нь захиргаагаар батлагдсан тохиолдолд хүчин төгөлдөр болдог (эрх зүйн үр дагавар үүсгэдэг) гэрээний төрөл байна. Иргэний хуулийн 189 дүгээр зүйлд энэ талаар “нийгэм, хувь хүний ашиг сонирхлыг хамгаалах зорилгоор зарим төрлийн гэрээг гагцхүү төрийн эрх бүхий байгууллагаас олгосон тусгай зөвшөөрлийн үндсэн дээр байгуулж болно” хэмээн зохицуулжээ. Эдгээр гэрээнд “захиргаа” шууд оролцогч биш боловч тухайн гэрээнүүд нь захиргаагаар батлагдсан тохиолдолд эрх зүйн хувьд хүчинтэй болж буй нь гэрээ агуулгаараа нийтэд хамааралтай ашиг сонирхлыг хөндсөн шинжтэй байгааг илэрхийлж байна. Жишээ нь манай улсын ихээхэн хэмжээний ашигт малтмалын нөөцтэй орд газрын (Оюу толгой гэх мэт) ашиглалтын лицензийг эзэмшигч лицензээ өөр хувь этгээдэд шилжүүлэхээр тохиролцож хуульд заасны дагуу гэрээ хийсэн байна. Энэ гэрээгээр тохиролцож байгаа нөхцөл нь Монгол Улсын хувьд (улсыг төлөөлөн нийтийн эрх ашгийг хэрэгжүүлж буй захиргаанд) нийт иргэдийн эрх ашигт шууд хамааралтай байна. Шууд утгаараа нийтийн эрх зүй дэх захиргааны гэрээнд хамаарахгүй боловч уг гэрээг тодорхойлох үндсэн гол шинжийг агуулсан учир “захиргааны гэрээ” -ний “тусгай” төрөл болох магадлалтай.
Тиймээс хуулиар захиргааны хүлээсэн чиг үүргийг иргэд хооронд байгуулсан гэрээгээр зохицуулах боломж бий юу? гэсэн асуултын хувьд бараг боломжгүй хэмээн хариулсан болно.
Ашигт малтмал ашиглах лиценз эзэмшигч болон гадаадын хөрөнгө оруулагч тай байгуулах тогтвортой байдлын гэрээ, хувьчилсан эд хөрөнгийн шинэ өмчлөгчтэй байгуулах эд хөрөнгө хувьчилсан тухай гэрээ, төрийн өмчит хуулийн этгээдийг удирдах үйл ажиллагааг хувийн өмчит хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, нийгмийн салбарт үйл ажиллагаа явуулдаг хуулийн этгээдийн удирдах үйл ажиллагааг төрийн өмчийн оролцоогүй хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, төрөөс нийгмийн салбарт үзүүлдэг тусламж, үйлчилгээг төрийн өмчийн оролцоогүй хуулийн этгээд, хувь хүнээр гүйцэтгүүлэх гэрээ, газрын тостой холбогдсон үйл ажиллагаа явуулах талаар өөрийн болон гадаадын иргэнтэй байгуулах гэрээ, төсвийн байгууллагын ерөнхий менежертэй байгуулах үр дүнгийн гэрээ гэх мэт хууль, эрх зүйгээр зохицуулагдсан захиргааны гэрээний хэрэглэгдэх боломжит төрлүүд байна.
_____оОо_____
Сэтгэгдэл бичихийн тулд нэвтэрсэн байх шаардлагатай. Та бүртгэлгүй бол энд дарж бүртгүүлээд нэвтрээд, бүртгэлтэй бол энд дарж нэвтрээд сэтгэгдэл оруулах боломжтой.
Сэтгэгдлүүд
2014-09-15 -
Бичсэн: Цогт (зочин)
Тэр бол Захиргааны байгууллагууд оролцоогуй ( улс торийн нам захиргааны байгууллага биш тул) гэх мэт олон шинжээрээ яагаад ч захиргааны гэрээ болохгуй, харин Ундсэн хуулийн эрх зуйгээр зохицуулагдах боломжтой
2014-09-15 - todruulah zuil
Бичсэн: Зочин
2008 onii songuuliin ur dund baiguulagdsan evsliin zasgiin gazriig baiguulah geree zahirgaanii erh zuin geree mon uu
2014-03-23 -
Бичсэн: Зочин
Баярлалаа.
2011-04-07 -
Бичсэн: Зочин
2011-04-07 -
Бичсэн: Зочин
2011-04-07 -
Бичсэн: Зочин
баярлалаа
2008-12-20 -
Бичсэн: Зочин
